북한농업의 회복 가능성과 정책 과제

(The Possibility of Production Recovery and Policy Issues for the Normalization in North Korean Agriculture)

남성욱(nswook@netsgo.com)

목 차

I. 서 론

II. 북한 농업의 역사적·경험적 고찰

1. 곡물 생산량 고찰

2. 곡물 수출입 고찰

III. 북한농업의 회복 가능성 논의

1. 제도적 측면

2. 투입요소 측면

IV. 농업생산 정상화를 위한 향후 과제

1. 농업분야 과제

2. 비농업분야 과제

V. 결 론

I. 서 론

“우리는 알곡뿐만 아니라 여러 가지 농산물과 부산물을 많이 생산함으로써 우리의 농촌경리를 인민 경제와 주민들의 수요를 충족시킬 수 있는 발전된 사회주의적 경리로 만들게 될 것입니다.” “농민들은 인민군대와 로동자, 사무원들의 식량을 보장하기 위하여 올해 봄밭갈이를 제때에 하며 영농사업에 모든 힘을 집중하여야 하겠습니다. 전체 농민들은 <식량을 위한 투쟁은 조국을 위한 투쟁이다.> 라는 구호를 높이 들고 식량 절약과 증산 투쟁에 총궐기하여야 하겠습니다 “농촌경리는 사회주의 경제건설에서 매우 중요한 자리를 차지합니다. 농사가 잘되어야 먹을 것이 넉넉하게 되고 나라의 모든 살림살이가 잘 펴여 나갈 수 있습니다.”

) 「김일성 저작선집」2권 조선로동당출판사, 319쪽.

) 「김일성 저작집」, 평양: 사회과학출판사 6권, 243쪽.

) 「김일성 저작선집」3권 조선로동당출판사 383쪽.

위의 인용문들은 1950∼60년대 김일성이 각종 현지지도를 통하여 강조한 농업분야의 지시사항들이다. 사회주의 경제건설에서 농촌경리가 차지하는 위치와 그 발전이 가지는 의의를 명확하게 선언하고 있다. 농촌경리를 빨리 발전시켜야만 주민에 대한 식량수요를 원만히 충족시킬 수 있으며, 경공업 원료를 보장하여 공업발전을 촉진시킬 수 있다고 한다. 즉 북한은 농업이 전체 경제건설에서 차지하는 중요성을 역설하고 정권 차원에서 식량 생산이 차질이 없도록 혼신을 다할 것이라며 농민들도 적극적으로 정부 정책에 동참할 것을 역설하고 있다. 이러한 노력의 결과 1980년대 말까지 비교적 좁은 경작 가능지역과 2∼3%의 높은 인구 증가율이라는 열악한 조건하에서도 인민들의 식량수요를 어느 정도는 충족시켜 왔다. 1990년대 초반까지 북한 농업이 보여준 역사적 경험은 현재 북한농업이 당면한 어려움의 원인을 파악하고 향후 농업생산량 회복의 가능성을 가늠하는 중요한 단초가 될 것이다. 따라서 북한 식량부족의 원인은 무엇이며 이러한 현상은 단기간에 개선될 가능성이 있는가 여부를 경험적 역사적 분석을 통해 북한의 정상적 및 최고 생산능력을 정확히 파악하는 것이 필요하다. 한편 북한의 식량생산 회복 방법에 대한 정확한 진단을 위하여 현실에서 빈번하게 제기되고 있는 다음과 같은 사실들도 분석하기로 한다.

첫째, 매년 봄철에 개최된 남북회담에서 북측이 비공개로 되풀이하는 주장은 비료만 제대로 공급되면 식량생산이 정상화될 것이라며 20∼30만 톤의 비료 지원을 강력하게 요청한다. 그러나 가을 수확기에 열린 회담에서는 언론에 공개되지 않는 비공개 접촉에서 비료지원의 결과 식량문제가 해결되었다는 소식대신에 일부 지역의 가뭄이나 홍수 등 자연재해로 생산량이 전체 소요량 500여만 톤에 150∼200만 톤이 미달하여 남측의 지원이 불가피 하다는 요구만이 있을 뿐이다. 비료가 북한 농업생산량 회복의 결정적 변수(Decisive Variable)로서 제 역할을 다하지 못하고 있다는 것을 암시하는 대목이다.

둘째, 일부에서는 집단농장제도가 농민들의 생산 의욕을 자극시키지 못하여 생산량이 급속히 감소하였다고 주장하면서 중국처럼 집단농장제도만 해체하면 생산량은 급증할 것이라며 단언하고 있다. 물론 일리가 있는 지적이다. 그러나 이는 남측에게 자본주의를 포기하고 사회주의를 수용하라는 요구와 같다. 유사한 논리로 북측 사회주의 건설의 핵심제도인 집단생산 제도의 개선은 부분적이라도 북한 정권이 존재하는 한 수정하기 어려운 사항들인 만큼 이 제도를 전제로 한 논의는 장래에 학문적 논의로서는 가치가 있지만 해결이 시급한 현실문제를 다룰 경우에는 효용성이 낮아진다고 판단된다. 특히 북한이 식량수급 문제를 부족하나마 해결할 때도 개별농가 생산제도가 아니었기 때문에 현재의 논의는 집단농장 제도를 골간으로 유지한 상태에서 이루어지는 것이 사회과학적으로 타당하다.

마지막으로 □90년대 중반이후 계속되는 식량 부족사태는 북한측 주장대로 □100년만의 홍수□이니 □60년만의 왕가뭄□ 등 자연재해 때문인지 아니면 과거 경제적 지원을 아끼지 않던 중국과 러시아의 원조 중단이 문제를 악화시켰는지, 정확한 원인 분석을 통해 회복 가능성을 파악하고 회복에 소요되는 시간과 재원의 규모를 전망할 수 있을 것이다. 이하 II장에서는 북한농업의 역사적 고찰을 통해 경험적 분석을 시도하고 III장에서는 농업의 회복 가능성을 논의한다. IV장에서는 농업 정상화를 위한 과제를 제시한다.

II. 북한 곡물생산과 소비의 역사적 고찰

1. 곡물 생산량 고찰

북한은 1946년 토지개혁 및 1953∼58년간의 집단 농장화 등을 통해 남한보다 빠른 속도로 농업 분야의 일제 식민지 지배에 따른 비효율성을 극복하면서 농업생산량을 증가시켰다. 특히 1948년에는 식량의 자급기반이 마련되었다. 북한은 사실 이러한 식량자급을 바탕으로 한국전쟁을 일으켰다. 1946년의 199.8만 톤, 1947년의 217.8만 톤에 머물던 곡물 총생산량은 1948년·1949년도에는 280.9만 톤·279.5만 톤으로 증가하였다. 1960∼1970년대 역시 북한의 식량생산이 <표 2>에서 보듯이 비교적 꾸준한 증가세를 유지하였다.

) 「남북한 경제구조의 기원과 전개」, 김성보, 역사비평사, 2000, 228쪽.

) 「조선중앙연감」, 조선중앙통신사, 각년도판, 「북한경제통계자료집」, 한림대학교 출판부, 1994, 「1946∼1960 조선민주주의인민공화국 인민경제발전통계집」, 평양 : 국립출판사, 1961.

북한은 그 동안 식량통계에 관해 공식 통계자료인 조선중앙연감을 통해 주로 발표하거나 FAO와 같은 국제기구 등에 간헐적으로 발표해왔다. 사회주의 국가의 계획경제 특성상 목표 달성이 지도자의 최우선 관심사인 만큼 때로는 수치가 제시되지 않고 전년대비 몇 배에 달했다고 만 발표하기도 한다. 일반적으로 북한은 식량에 관해 3가지 통계를 가지고 있다고 추측된다. 즉 내부 자료, 국제기구에 제출된 자료, 자체 중앙연감 발표 자료 등이다. 과거의 국내 발표자료와 국제기구 자료의 차이가 커서 생긴 추론이다.

) Kim Woon Keun, □The Food Crisis in North Korea: Background and Prospects□, East Asian Review vol. III, no. 4 (Winter 1996), p.58.

한편 이러한 추정은 이제 더 이상 성립되지 않는다. 매년 가을 수확기가 되면 국제기구 대표단이 직접 북한의 경작지를 방문하여 작황조사를 하고, 인공위성의 첨단장비를 통해 매월 생산실태를 파악하는 상황에서 식량 작물 생산량은 더 이상 국가 기밀이 되지 못하고 있다. 일단 북한 내부자료를 사용하여 북한 식량생산 실태를 살펴보자. 북한은 1946년에 199만8,000톤을 생산하였고 1987년에는 1,000만 톤을 생산하였다고 발표하였다. 대략 7배 정도의 생산증가가 이루어졌다고 판단된다. 그러나 이러한 통계는 같은 기간의 남한이 2.5배 증가가 있었다는 사실로 볼 때 과장된 측면이 있다.

) 국제식량농업기구(FAO)는 매년 10∼11월 북한을 방문하여 평균 11개 생산지역에서 단수당 생산량과 북한이 제시한 당해 연도 농업 기본자료를 토대로 결과보고서를 발표한다. "FAO/WFP Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea".

주목되는 것은 북한이 1986년에 국제식량농업기구(FAO) 및 미국 농무성(USDA) 자료를 기준으로 711만4,000톤의 생산량 최고치를 기록했다는 사실이다. 수치상의 차이는 있지만 북한의 식량생산이 정상대로 진행되었다는 것이 중요하다. 즉 통계상의 차이는 있지만 식량생산의 경향(Trend)이 실제 상황과 같은 괘도를 그리고 있다는 것이다. 수치가 정확하게 맞지 않다고 무가치하다고 간주해서는 곤란하다. 특징적인 사실은 식량난이 심화되기 시작한 1992년을 기점으로 통계가 과거의 과장형에서 축소형으로 전환하기 시작하였다는 사실이다. 아마도 국제사회로부터 식량원조를 가능한 많이 받기 위해서일 것이다.

북한당국은 1960년대 초반 이후 주로 경제계획기간 말에 식량 생산목표를 달성했다고 발표하곤 했다. 예를 들어 김일성은 1985년 신년사에서 1984년에 제2차 7개년 계획(1978∼84) 수행으로 식량 생산목표 1,000만 톤을 달성했다고 발표했다. 1987년에는 제3차 7개년 계획(1987∼93)의 목표 1,500만 톤에 대해서는 구체적 언급 없이 1946년 보다 5.3배를 달성했다고 만 발표했다. 그러나 식량난이 심해짐에 따라 1995년 들어 처음으로 식량생산량이 376만 톤을 기록했다고 발표했다. 또한 1995년부터는 국제식량농업기구의 조사단이 북한을 방문함으로써 FAO의 공식적인 통계가 매년 발표되었다. 한편 국제농업기구 및 미국 농무성은 그 동안 자체 자료와 북한이 1977년 FAO 가입시 제출한 기초통계 등을 사용, 북한 농업통계를 재구성하고 있는데 매우 시계열적으로 일관성이 있고 정확성이 높다.

요약하면 북한의 곡물 생산량은 국제기구 통계로는 1992년부터 생산량이 500만 톤 미만으로 축소되었고, 1995년에는 자연재해로 450만 톤 미만으로, 1996년 이후에는 400만 톤 이하로 하락함으로써 식량 부족에 의한 아사자 발생이 표면화되었다. 한국 통일부의 통계도 근소한 차이는 있지만 이러한 추세를 반영하고 있다. 1995년 이후 생산량이 400만 톤 이하로 하락하였다. 황장엽 전 노동당 비서의 증언은 이러한 정황을 뒷받침하고 있다. 결론적으로 북한의 정상적인 곡물 생산량은 500∼600만 톤 대이며 □90년대 초반 이후 400만 톤대, □95년 이후 300만 톤 선으로 하락하였다. 결국 문제는 □90년대 이전에 500만 톤 수준을 어떻게 회복할 것 인가이다.

) □1996년 가을에 노동당 중앙당 비서국에서는 식량 사정이 걱정되어 그해 결국 생산 정형을 검토해 보았더니 평년작의 절반도 안 되는 210만 톤(조곡 기준) 밖에 생산되지 못하였다. 이것 가지고서는 군량미도 안될 것이라고 모두 걱정하였다... 조직부 책임간부의 말에 의하면 1995년에는 당원 5만 명을 포함하여 50만 명이 아사하였으며, 1996년에는 11월 중순까지 벌써 아사자수가 100만 명에 도달하였다는 것이다. 그는 1996년에 양곡 생산이 210만 톤밖에 안되기 때문에 대책을 세우지 않고 이대로 간다면 1997년에는 200만 명이 굶어 죽을 것이라고 걱정하였다.□ 「어둠의 편이 된 햇볕은 어둠을 밝힐 수 없다」, 황장엽, 월간조선사, 2001, 264∼265쪽.

한편 최근의 농업생산 능력과 수준을 파악하기 위하여 2001년도 곡물생산량을 분석하기로 한다. 금년도 생산량은 FAO의 연례 Special Report와 한국의 농촌진흥청의 통계를 중심으로 제시하기로 한다. 첫째, FAO는 북한이 최근 6년만에 가장 높은 생산량이며 전년대비 38% 증가한 354만 톤을 기록하였다고 밝혔다. 쌀은 정곡기준으로 전년대비 22% 증가한 134만 톤, 옥수수는 42% 증가한 148만 톤이 생산되었다고 보고하였다. FAO/WFP는 증산의 원인으로 6월 곡물 성장기의 날씨가 양호하였고, 농업예산이 전년보다 증가하였으며 농기계와 남측으로부터 지원 받은 비료의 충분한 투입 등을 제시하고 있다. 그러나 이러한 풍작에도 불구하고 생산량은 전체 소요량 501만 톤에서 147만 톤이 부족하다고 전망된다. 상업적 수입량이 10만 톤으로 예상됨에 따라 인도적 차원의 지원량은 137만 톤이 될 것으로 예상하고 있다.

) □North Korea still needs food aid despite best harvest in six years", Press release 01/74 Joint FAO/WFP.

한국의 농촌진흥청은 2001년 생산량이 전년보다 10% 증가한 395만 톤으로 추정하여 FAO 통계보다는 40만 톤이 늘어난 것으로 판단하고 있다. 전체적으로 작물 생육에 양호한 기후를 보였고, 지난해 남측으로 지원 받은 물량과 자체 생산 비료(약 70∼100만 톤)가 적기에 공급된 것이 증산의 원인으로 분석되고 있다. 작물별로는 쌀이 168만 톤으로 전년(142만 톤)보다 26만 톤이 늘어났고 옥수수도 전년(144만 톤)보다 15만 톤이 증가한 159만 톤이 생산되었다. 생산성은 쌀의 경우 10a당 294kg이 생산되어 남측의 평균 580kg에 비해 55% 선에 그치고 있고 옥수수도 10a당 159kg으로 남측의 평균 300kg에 비해 60% 내외에 그치고 있다.

) 작물생육 기간(5∼9월)의 평균 기온이 20℃로 평년(18.8℃)보다 1.2℃ 높았으며 강우량은 648.5mm로 평년의 714.8mm의 91%로 평가되었다. 벼는 파종기에 저온이 예상되어 생육에 필요한 적산온도 확보를 위해 이앙을 앞당겼으나 심한 가뭄이 계속되어 이앙과 초기생육이 지연되었다. 그러나 생육기간의 평균 기온은 평년보다 지역에 따라서 2∼5℃가 높았고 등숙기(9월 하순∼10월 하순) 의 기온은 평년에 비해 1∼2℃가 높고 적당한 강우와 충분한 일사량이 많아 등숙에 유리했다.

옥수수의 경우는 파종기부터 6월 하순까지 가뭄이 계속되어 옥수수 발아와 초기생육에 큰 피해를 주었으며 가뭄으로 일부 지역에서 2∼3차례에 걸쳐 다시 파종하는 사태가 발생하기도 하였다. 7월 상순부터 수확까지 충분한 강우량 및 일조량으로 후기 생육에 유리했고 가을에 파종한 맥류는 월동중 한파와 봄 가뭄으로 말라죽거나 생육이 억제되었고 봄에 파종한 맥류는 가뭄으로 발아 및 생육이 불량하였다.

이모작 감자는 생육초기에 봄 가뭄으로 생육 및 성장은 불리하였으나 주작으로 심은 감자의 경우 6월 중순 이후 적정 강우로 평년작 수준을 유지했다고 평가되었다.

) 남측은 옥수수의 자급율이 2000년 기준으로 2% 미만에 그치는 등 주곡이 아니다. 따라서 정확한 생산성을 제시하여 북측의 주곡과 비교하기는 어렵다. 북측도 옥수수 생산지역이 우등지(19만5,000ha, 면적비율 30%, 1997년 기준), 보통지(13만ha, 면적비율 20%) 및 열등지(32만5,000ha, 비율 50%)로 구분된다. 우등지의 경우는 10a당 353kg에 달하고 있으나 열등지는 70kg에 불과하다. 「국제식량농업」, FAO 한국협회, 1997.1, 1997.12.

<표 1> 2001년 농진청·FAO 북한의 식량 생산량 추정치

구분	계	쌀	옥수수	두류	서류	맥류	기타잡곡
면적(천 ha)	1,577	572	543	114	194	133	21
수량(kg/10a)	-	294	293	78	226	107	56
생산량(만톤)*	395	168	159	9	44	14	1
2000년 생산량	359	142	144	12	39	18	4
FAO 생산량	354	134	148

<표 2> 북한의 식량생산 실태 : 1961∼2001

(단위 : 만톤)

연도	북한 발표1)	한국(통일부)	국제식량농업기구(FAO)
1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	483 500 500 500 452.6 440.5 511 567.2 - - 350 390.3 534.4 700 770 800 850 780 900 900 - 950 - 1000 - - 1000 - 886 900 890 880 900 708 349 250 268 283 428 - -	- - - - 354.8 - - - - 466.4 - - - - 495.3 503.2 502.9 498.8 517.7 398.2 563.9 599.6 578.5 626.7 - - - - - 481 443 427 388 413 345 369 367 393 422 358 395	358.3 372.5 405.4 421.2 370.7 407.3 378.8 366.2 437.8 436.5 449.9 430.9 481.5 506.8 523.2 535.1 570.8 557.8 576.6 504.2 579.9 603.3 618.4 656 633.2 711.4 662.8 637.1 659.4 586.6 540.5 497.3 459.3 495.1 424.5 448 266 347 348 292 354

주: 식량은 쌀, 옥수수, 맥류, 두류 및 잡곡을 합한 수치이며 조곡기준임. 1975년의 경우 과장 추정율을 47%으로 정할 경우 추정 생산량은 523.8만 톤이 되며, 1984년은 추정율 47%으로 정할 경우 추정 생산량은 680.3만 톤, 1991년은 FAO의 과장율을 64.6%으로 정할 경우 540.6만 톤이 된다. 1995년 과장율을 -4.0%으로 정할 경우 366.2만톤, 1996년 -0.1%시 249.1만 톤, 1997년 -5.5%시 283.8만 톤, 1998년은 -18.6%시 348만 톤으로 추정된다. 1995년 식량난이 악화되기 시작한 후부터는 종전의 과장 발표에서 탈피하여 통계를 축소하여 발표하는 경향이 있다. 이는 외국 원조를 가능한 많이 받기 위한 것으로 추정된다.

1) 북한 발표치는 1995년 이전은 조곡기준이며 1995년 이후는 정곡기준임.

출처 : 연도별 김일성 신년사, 「조선중앙연감」,각년도. FAO 「Production Yearbook」, 「Monthly Bulletin of Statistics」, FAO Special Report 1995∼2001. 「남북한 영농기반 분석과 생산능력 비교」(서울:통일원, 1977). 「남북한 경제사회상 비교」(서울:통계청, 각년도). 「남북한 경제사회상 비교」(서울:통계청, 각년도). 「북한의 농업생산능력평가」(서울:농촌경제연구원, 1983). □북한의 곡물생산량 추정치□, 농촌진흥청, 각년도.

2. 곡물 수출입 고찰

과거 북한의 식량 부족문제 해결에 대한 경험을 파악하기 위하여 곡물 수출입에 대한 역사적 분석을 시도하는 것이 필요하다. 1948년 정권 창설이래 북한의 식량부족이 일시적인 결과인지 만성적인 현상인지를 북한 내부자료와 식량 수출입 통계를 통해 파악하였다. 북한은 1946년 토지개혁, 1953∼58년간 협동농장화, 1964년 □사회주의 농촌문제에 관한 테제□ 발표 등 자급자족을 목표로 한 증산 농정을 적극 추진해왔으나 식량부족이 계속적으로 발생하곤 하였다. 기본적으로 곡물 생산기반이 취약한 상태에서 높은 인구 증가율이 지속됨에 따라 식량 수급이 계속 불안하였다. 김일성은 1967년 2월2일 농민들과의 접촉시 다음과 같이 언급하였다. □우리는 금년에 최소한 100만 톤의 식량을 증산해야 한다. 100만 톤을 증산하면 수입하던 50만 톤을 안 해도 되고 50만 톤을 외국에 수출할 수 있다.□고 발언하였다. 이러한 발언에서 1967년 인구 1,100만 명선에서 식량을 50만 톤 수입하였다는 사실을 알 수 있다. 북한은 절대적인 식량부족이 부족한 경지면적 때문이라며 대규모 국토확장을 추진해왔다. 자연개조 5대 방침(1976년)과 4대 자연개조 사업(1981년) 등이 국토를 넓히기 위한 주요한 정책들이다. 즉 식량부족이 경지면적 증가를 제외한 더 이상 여타 농업정책만으로는 해결되지 않는 상황으로 전개되었다.

북한의 곡물 수출입 통계를 보면 북한은 식량부족 상태에서도 일정상의 곡물을 수출하였는데 이는 절대량 부족을 해결하기 위해 가격 면에서 3배 차이가 나는 비싼 쌀을 수출하고 저렴한 밀과 밀가루를 수입하였다. 그러나 감소세를 보이던 수출은 1990년대 들어 중단되었다. 북한은 실제로 부족한 식량을 중국과 러시아로부터 국제가격의 1/3에 해당하는 □사회주의 국가간 우호가격□(Friendly Price)으로 수입하였다. 북한은 1990년대 들어 1992년 65만 톤, 1993년 94만 톤, 1994년 20만 톤의 곡물을 수입했으나 1995년에는 중국이 자국의 흉작으로 인한 식량부족과 경화 결제를 요구해옴에 따라 수입이 전무하였다. 북한은 1997년 5월 북경에서 북·중 경제기술 교환비밀 협정을 체결하였는데 그 내용에는 매년 중국은 식량 50만 톤을 북한에 공급하는데 25만 톤은 무상이고 25만 톤은 국제가격의 1/3에 해당하는 우호 가격으로 공급한다는 것이다.

북한의 식량 수입은 최근 경제난과 1995년 중국의 흉작, 그리고 □90년대 들어 국제 곡물가격이 상승함에 따라 상당히 어려워 졌다. 1993년에는 냉해 피해로 50만 톤 이상이 감소했고 1994년은 우박 피해로 120만 톤, 1995년 홍수 피해로 190만 톤이 각각 감소했다. 1995년 들어 경제난에 의한 외화 부족으로 식량수입이 감소하였다. 북한은 1995년 가을에 흉작으로 인한 식량부족을 보충하기 위해 중국, 미국, 일본, 이집트, 대만 및 태국 등에 300만 톤의 식량지원을 요청하였으나 실제 도입량은 1995년에 전체 198.5만 톤, 1996년에 52만 톤에 그쳤다. 1996년, 1997년 및 1998년도 역시 생산량이 400만 톤 수준에 머물고 있으나 식량 도입은 100만 톤 이하 수준으로 과거와 달리 수입에 의해 식량부족을 해결하지 못하고 있다. 북한의 1961∼2000년간 식량 수출입 통계는 다음과 같다. □90년대 중반 이후 중국 러시아를 제외한 북한의 실질적인 상업적 수입량은 외화 부족으로 연간 10만 톤 수준이고, 대부분은 남한을 비롯한 국제사회의 인도적 지원이다.

<표 3> 북한의 곡물 수출입 통계: 1961-2000    (단위: 천톤)

연 도	수 입			수 출			과부족
	쌀	옥수수	합계	밀/밀가루	기타	합계
1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000	22.5 0.3 0 0 43.5 72.1 125.4 59.6 96.2 88.6 103.1 93 111 1107 132 173 280 500 450 300 300 300 120 80 200 200 225 200 90 43 11 - - - - - - - - -	2.6 12.7 37 23.5 0 18.1 6.3 5.4 17.4 21.9 9.3 8 119 70 15 96 300 200 200 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -	25.1 13 37 23.5 43.5 90.1 131.7 65 113.6 110.5 112.4 101 230 1,177 147 269 580 700 650 300 300 300 120 80 200 200 225 200 90 43 11 - - - - - - - - -	398.1 91.9 96.1 50.6 129.7 433.8 524.2 148.7 225.7 260.7 276 407.7 1,448 1,370 293 278 500 405.6 525.6 510 720 585 350 200 200 270 610 630 350 370 950 - - - - - - - - -	75 30.4 30.1 31 100.5 - - - - - - 9.9 9.3 9.7 - - - - - - - - - - - - - 270.3. 1) 480. 2) 534. 3) 332. 4) - - - - - - - - -	473.1 122.3 126.2 81.6 230.2 433.8 524.2 148.7 225.7 260.7 276 417 1,498 1,380 293 278 500 405.6 525.6 510 720 585 350 200 200 270 610 900.3 781 904 1,280 920 1,090 600 962 1,050 1,630 1,354 1,620 960	448 109.3 89.2 58.1 186.7 343.7 392.5 83.7 112.1 50.2 163.6 316.6 1,268 203 152 9 -8 -294.4 -124.4 210 420 285 230 120 0 70 385 700.3 691 861 1,269 - - - - - - - - -

주: 1) 옥수수, 2) 쌀 13만톤, 보리 5만4,000톤, 옥수수 29만6,000톤. 3) 쌀 27만톤, 옥수수  26만4,000톤. 4)쌀 11만2,000톤. 옥수수 22만톤. 수출입량은 인도적 지원을 제외한 상업적 수출입량 만을 계산함

출처: 「UN, FAO Almanac」(1960-2000), 「UN Commodity Trade Statistics」(2000), 1998년 통계는 FAO/WFP Special Report, November 1998, FAO Special Report, Every Year.

III. 북한 농업의 회복 가능성 논의

1. 제도적 측면

북한 농업의 회복 가능성을 논의하는데 제도적 측면의 개선 논의는 제한 적일 수밖에 없다. 사회주의 농업의 기반을 무너뜨리는 제도 개혁은 북한 정권이 붕괴되지 않는 한 실현되기 어렵기 때문이다. 따라서 현실적으로 북한 정권이 허용하는 범위내의 제도 변화만을 전제로 하는 것이 타당하다.

) 일부에서는 사회주의를 포기하고 자본주의를 수용하는 제도 개혁이 되지 않는 한 농자재를 자본주의 수준으로 투입하더라도 생산량이 회복되지 않는 다는 지적이 있을 수 있다. 이는 북한연구 방법론에 관한 문제로 귀착될 수 있다. 북한의 현상을 있는 그대로 이해하려는 내재적 연구방법론과 자본주의 제도의 남측 논리로 북한을 이해하려는 외재적 연구 방법론이 있다. 어는 방법론이 보다 현실을 더 정확하게 분석하고 처방을 제시하는 가에 관해서는 이론이 있을 수 있으나 현재 북한연구는 내재적 연구 방법론이 현실을 정확하게 반영한다는 주장이 1990년대 북한 바로 알기 운동과 맞물려 설득력을 얻고 있다. 외재적 연구방법론은 북측의 현실을 있는 그대로 인정하지 않으려는 경향이 강하다. 그러나 현실적으로 북한내부에는 북한의 논리와 주의 및 주장이 적용되고 있다. 따라서 현실적으로 북한의 사회주의 제도와 원칙을 인정하는 방법론이 처방적 접근에서 타당하다고 판단된다.

1) 집단농장제도의 탄력적 운영

사회주의 제도의 가장 중요한 특징은 생산 수단의 사회적 소유이다. 마르크스는 생산 수단을 개인이 소유함으로써 경제적 특권이 나오고 자본가 계급이 노동자 계급을 착취할 수 있게 되었다고 보았다. 따라서 생산수단을 사회적 소유로 만들면 경제적 불평등과 착취의 근원을 제거하게 된다고 주장하였다. 북한은 이와 같은 사회주의를 바탕으로 경제정책을 추진하고 있다. 농업 분야에서 대표적인 사회주의의 구현이 바로 집단농장제도이다. 북한으로서는 집단농장제도의 변화를 전제로 한 생산량 제고 방안은 사회주의의 근간을 흔드는 문제로서 수용하기 곤란한 과제다. 이미 1995∼98년간의 극심한 식량난 속에서 집단 영농을 포기하지 않았다. 생산량 부족을 만회하기 위하여 생산 단위를 축소한 □새로운 분조관리제□를 1995년에 도입하였으나 목표 초과 달성분을 당초 제도 도입 당시의 선전대로 자유 처분하지 못함으로써 유명무실하게 되었다. 이 제도는 두 가지 측면에서 치명적인 문제점을 가지고 있었다. 첫째, 영농 단위를 가족을 중심으로 7∼8명 선으로 축소하여 참여 농민들의 생산 의욕을 제고시켰으나 목표량이 생산단위가 세분화되면서 늘어났다. 둘째, 농민들이 기대한 것은 자유 처분권이었으나 당초 선전대로 자유 처분을 인정하지 않고 일반 물품을 구입할 수 있는 상품권이 일부 지역에서 배당되었다. 이 상품권도 물품을 구매할 수 있는 권리에 불과하여 실제 구입시에는 화폐를 지불하여야 하였다. 농민들로서는 상품권을 활용하기 위하여 불필요한 소비를 하는 경우도 발생하였다. 생산 의욕은 개인 영농이 확립되지 않으면  제고되지 않는 다는 것을 입증하기는 어렵지 않다. 특히 집 근처 텃밭에서 개인 영농을 경험하고 있는 농민들로서는 7∼8명 단위의 영농에 매력을 느끼기 어렵다. 마지막으로 농업생산의 부진이 집단 영농의 비효율성 때문인지 투입요소 부족 때문인지, 책임이 있다면 양측은 어느 정도의 책임이 있는 지가 분명치 않기 때문에 단순 노동력 제고 효과만을 노린 분조관리제는 실패할 수밖에 없다. 결론적으로 현재 북한의 정치적 상황으로서는 과거 1978년의 중국의 농업개혁처럼 집단영농의 근본을 해체하는 정책은 기대하기 어렵다.

) 졸고, □북한의 식량난과 인구변화 추이, 1961∼98□, 「현대북한연구」, 경남대 북한대학원, 2권 1호 1999년.

2) 주체농법의 탄력적 개선

1995년 이후 계속된 흉작으로 식량난이 심화되면서 그 원인 중의 하나가 주체농법이라는 비판이 제기되었다. 남측에서 북한농업을 연구하는 전문가들은 주체농법의 근본적인 내용 파악보다는 식량부족의 주범으로서 모든 내용이 현실에 맞지 않는 탁상공론으로 폐기되어야 한다는 주장만을 제기한 경향이 있었다. 그러나 어느 시대 어느 국가의 농정도 전적으로 문제점만이 있는 것은 아니다. 주체농법의 적극적인 추진은 불가피한 측면이 있었다. 사회주의 공업화가 빠른 속도로 진행됨에 따라 인민들의 식생활을 개선해야 하는 요구와 매년 인구가 급증하는 현실은 농업 생산물에 대한 수요를 안정적으로 확보하여야 하였다. 이러한 요구는 단위 면적당 생산성을 높이거나 경지면적을 높이는 것이 필수적이었다. 1976년 10월의 자연개조 5대 방침, 제2차 7개년 계획기간(1977∼1986) 동안의 15만 정보 간척지 개간, 재3차 7개년 계획기간(1987∼1993) 동안의 30만 정보의 간척지 개간 및 20만 정보의 새 땅 확보를 추진하였으나 당초 의도대로 새로운 농지가 급속하게 증가하지 않았다. 오히려 무리한 개간과 다락밭 건설로 토사가 유출되고 산사태가 발생하는 등 부작용이 심하여 1995∼1998년간의 자연재해 발생시 심각한 문제점으로 대두되었다.

) □북한 주체농법의 철학과 현실□ 졸고, 「농민과 사회」, 2000년 여름호, 12-19쪽.

경지면적 증가가 한계에 부딪침에 따라 생산성 증가를 위하여 적지적작, 적기적작, 밀식재배, 연작 및 시비체계의 과학화 등을 추진하였으나 비료 농약 및 농기계 등 투입요소가 뒷받침되지 않아 오히려 문제점만 표면화되었다. 이러한 현실에서 주체농법은 생산성 증가를 위한 고육지책이었다. 앞으로 농자재 여건이 정상화되면 연작은 지양하고 적기적작 적지적작 등은 살리면서 시비체계를 과학화하는 등 장점을 활용하면 증산에 기여할 것이다. 주체농법의 탄력적 적용은 지난 1995년 이후 작목 선택권을 농민들에게 돌려주고 있다는 측면에서 생산성 회복에 긍정적 요인으로 작용할 것이다. 특히 최근 지역 특성을 고려하지 않는 무리한 옥수수 재배를 지양하고 감자 재배를 장려하는 것은 바람직한 대책이다.

3) 텃밭의 확대

북한의 식량난을 해소시키는 제도적 개선 방안중의 하나는 현재 호당 30여평(3인 가족 기준 25평)씩 인정하는 텃밭을 50∼100여 평으로 확대하면 식량 부족 사태가 상당 부분 해결될 것이다. 소채전이라 불리는 텃밭은 규모는 적지만 생산성이 높다. 전 북한 농업과학원 연구사 리민복에 따르면 개인농에 비하여 집단농의 생산성은 30%에 그치고 있다고 한다. 텃밭, 개인 뙈기밭의 생산성은 대체로 협동농장 보다 3∼5배 높다고 한다.

) 「새 천년을 향한 남·북한 농업 협력」, 대산 농촌문화재단 심포지엄 보고서, 서울 : 도서출판 백의, 1999, 100∼102쪽.

텃밭의 생산량 비중은 지난 □96년에 81만 톤으로 전체 생산량의 22%, □97년에 111만 톤으로 31.8%를 달성하였다. 따라서 텃밭의 규모를 현재 보다 두 배로 인정하면 지금 보다 50∼100만톤 이상이 증가될 것이다. 물론 상대적으로 집단 농장의 규모가 축소되면서 비례적인 생산량 감소가 있을 것이나 증가분이 감소분을 훨씬 능가함에 따라 전체적인 생산량 증가 규모는 50만 톤 이상을 상회할 것이다. 그러나 과연 북한이 집단농장 제도의 약화를 가져올 텃밭의 확대를 허용하기는 어려울 것이다. 최악의 경우에 국가 체제의 이완으로 집단 영농제도 자체가 붕괴되는 경우에는 상상해 볼 수 있을 것이다. 이와 같이 단순한 제도 개선만을 통해서도 30% 정도의 곡물 증산은 가능하다고 볼 수 있다.

<표 4> 북한의 식량 총생산 및 텃밭 생산규모

(단위: 만톤)

		96년	97년	98년
북한 자료1)	총 생산량	200.2	214.8	..
	농민생산량	44	68.4	..
	농민생산비중	22.0%	31.8%	22.0%∼31.8%
추정	총 생산량2)	369.0	348.9	388.6
	농민생산량3)	81.2	111.0	85.4∼123.7

주: 1) 북한 농업위원회가 FAO에 제시한 양으로 정곡기준  2) 농촌진흥청 추정자료

3) 북한의 농민생산 비중을 곡물생산량 추정량에 적용하여 산출된 수치임

출처: □북한의 시장경제 규모 추정에 관한 연구□ 졸고, 「현대북한연구」 제3권 1호, 경남대 북한대학원, 2000년, 149∼215쪽.

2. 투입요소 측면

투입요소로는 경작 가능 토지, 비료·농약, 농기계, 품종 및 수리관계 시설 등을 들 수 있겠다. 이러한 요소들에 대한 공급 능력 분석을 통해서 회복 가능성을 진단하기로 한다.

) “Prospects of Grain Production, Consumption and Trade in North Korea: 1961∼1997, .Sung-Wook Nam, Ph.D. Dissertation, University of Missouri-Columbia, 1997.

1) 경지면적

북한의 경지면적은 전체 면적 1205만 4,000ha의 15%인 205만 ha이다. 이 중 경작가능 면적은 170,000만 ha이다. 30만 ha는 다년생 작물이 심어져 있고 5만 ha는 목초지이다. 자연재해로 농지가 훼손되기 직전인 1994년 기준으로 농민 1인당 평균 경지면적은 0.085ha로 같은 사회주의 국가들이었던 불가리아 (0.17ha), 헝가리(0.68ha) 및 폴란드(0.63ha) 보다도 더 적다. 북한은 지난 1995년 식량 생산량이 감소됨에 따라 증산책 마련에 골몰하면서 1980년대 최고 생산량인 700만 톤선을 달성하기 위하여 10만ha의 새로운 옥수수 재배 면적을 확보할 것을 지시하였으나 북한의 경우 실제 경작면적과 경작 가능면적이 거의 비슷한 수준에 와 있기 때문에 신규 경지면적 확보는 어렵다. 1995년 이후 자연재해 이후 무너진 경지도 90% 이상 회복되었기 때문에 생산량 증가 가능성을 논의할 때 경지면적의 증가는 고려하기가 어렵다.

) 미국 185ha, 한국 1.2ha, 이스라엘 1ha, 네덜난드 2.3ha, 중국 0.45ha. 북한의 농민 1인당 경지면적은 매우 적은 면이다. 농민 1인당 평균 경지면적만을 기준으로 보면 식량의 자급이 용이하지 않다. 농민의 수가 인구의 30%에 육박하면서 식량자급을 달성하지 못하고 있는 것은 북한 농업이 노동보다 자본 투하가 시급하다는 것을 시사한다.

) The People's Korea, January 15, 1997.

경지면적의 증가와 관련된 관심 사항은 북한의 대규모 토지정리 사업이다. 북한이 토지정리 사업에 주력하는 이유는 두 가지이다. 첫째는 조상 대대로 내려온 봉건적 토지 소유의 잔재인 뙈기논·밭을 제거하고, 영농기계화를 실현하기 위한 것이다. 북측은 그 동안 봉건적 토지 소유의 대표적 잔재로 논두렁을 꼽으면서 □이는 지주들이 농민들에게 땅을 떼어주면서 구획을 짓기 위해 둘러친 경계선□이라고 주장해 왔다. 둘째, 북한의 경지면적을 다소 나마 증가시킬 수 있기 때문이다. 토지정리를 하면 100정보 당 7∼8정보의 새 땅을 얻는다고 한다. 토지정리의 결과 강원도에서 1,700여 정보, 평안북도에서 3,200여 정보의 새 땅을 각각 얻었다. 북한이 토지정리 사업에 나선 것은 1998년 10월로 올망졸망한 뙈기논·밭이 많은 강원도가 첫 대상지였다. 북한은 토지정리사업이 끝난 구역에서 농사를 지을 만한 지력을 갖추려면 적어도 3년간 화학 및 유기질 비료를 집중 투입해야 한다는 판단 아래 비료 조달에 적극 나서고 있다.

) □남조선은 벌(넓고 평평한 땅)이 많은 곡창지대지만 개인 소유로 돼 있어 토지정리를 할 수 없다. 남조선 사람들이 평안북도 한드레벌에 와서 보면 깜짝 놀랄 것이고 대단히 부러워 할 것이다.□ 김정일 위원장 언급, 2000년 5월 노동신문.

) 중앙일보, 2001년 4월 3일자.

) □앞으로 3∼4년 안에 전국의 토지 정리를 끝낼 목표를 세우고 있다면서 앞으로 토지정리를 한 다음에는 간석지 개간이 목표□라고 언급하였다. 북한 농업성 최명현 국장 2001년 3월 17일자 통일신보와의 인터뷰.

<표 5> 북한의 토지정리 현황

기 간	지 역	정리면적
1999년 10월∼□99년 4월	강원도	3만 정보
1999년 10월∼2000년 5월	평안북도	5만 1,500정보
2000년 10월∼현재	황해남도	3만정보 완료, 10만 정보 목표

출처: 연합뉴스 등 국내 언론보도 종합

2) 비료

비료의 정상적인 공급은 북한 농업이 당면한 가장 시급한 문제중의 하나이다. 북한은 정권 수립 후 □농업의 화학화□를 위해 적극적인 비료 증산정책을 추진하였으며 일제 식민지 시대에 건설되었던 흥남 비료공장 등으로 1980년대 중반에 연간 350만 톤의 생산능력을 갖추게 되었다. 그러나 1990년대 들어 외화 부족으로 원유 도입이 제대로 이루어지지 못하고 일제 시대 건설된 노후화된 공장들을 보수하지 못했기 때문에 비료 생산은 감소하였다. 1996년 기준으로 북한의 생산량은 96만 톤으로 추정되어 설비 가동율이 27% 수준에 불과 하였다. 수요량은 최소한 150만 톤 수준으로 부족량은 50∼60만 톤으로 추정된다.

) □비료지원 방안□, 김삼식,「통일경제」, 1998년 4월호, 20∼24쪽.

) 북한 정무원 농업성 차인석 부국장은 1998년 1월 신화사 통신 기자와의 인터뷰에서 1998년 농업 생산에 요소 비료 약 70만 톤, 인비료 50만 톤 및 칼리비료 30만 톤이 필요하다고 밝혔다.

북한의 비료 공급 정상화와 관련하여 주의할 점이 있다. 북한은 곡물 생산의 부진을 화학 비료의 부족 때문이라며 매년 남측의 지원을 요청하고 있다. 그러나 비료 지원의 결과 생산량이 당초 계획대로 증산이 이루어지지 않는 다는 점을 인식해야 한다. 토양 산성화, 농업용수 및 농약의 부족으로 협동농장의 비료 시용 효과가 남측과 다르다. 일부에서는 우리 시험장 수준의 80%가 될 것으로 추정되어 비료 1kg 당 2.4kg 의 증산효과를 기대하고 있으나 과대 계산한 측면이 있다. 50% 정도가 타당할 것으로 보인다.

) 남측의 경우 비료 시용에 대한 농가단수가 □70년대에는 시험포장 단수의 72%, 80년대에는 92.5%로 증가하였다. 북한은 1999년에 벼농사에 투입한 비료의 양(성분량)은 ha 당 질소 96kg, 인 19kg, 칼륨 18kg으로 합계가 133kg이었다. 북한의 □99년도 쌀 생산량은 ha 당 2.6톤(정곡기준, 정곡 환산율 65%, 조곡 기준 4톤)이었다.

북측에 제공하는 비료의 성분함량을 50%로 가정할 경우 남측 시험장 수준의 60년대 수준인 50% 로 기준을 잡아 비료 1kg 당 곡물 1kg의 증산 효과를 기대할 수 있다. 따라서 남측에서 비료를 20만 톤 지원할 경우 20만 톤의 증산을 기대할 수 있을 것이다. 이는 지난 2000년 비료를 30만톤 지원하였으나 생산량이 FAO 기준으로 292만 톤에 그친 것은 비료 지원의 효과가 여러 가지 변수들로 인하여 제대로 발휘되지 못하고 있다는 것을 시사하고 있다.

한편으로 비료는 후에 언급할 농기계와 같이 공급을 정상화시키는 것이 농업의 문제라기보다는 일반 산업의 문제이기 때문에 전체적인 경제 회복과 연계되어 있다. 따라서 농업생산의 회복 가능성을 논하는 데 있어 비농업적 문제라고 볼 수 있다.

3) 농기계 및 기타 농자재

북한은 □농업 기계화 정책□을 통하여 1960년대에 농기계 보급을 확대하는  등 상당한 성과를 거두기는 하였으나 현재는 농기계 공장의 가동률 저하로 정상적인 기계화 영농을 추진하지는 못하고 있다. 기계화의 지표라고 볼 수 있는 트랙터의 수가 1960년에 9,000대에서 1997년에 7만5,000대로 증가한 것은 북한이 기계화 영농에 대한 관심이 매우 크다는 것을 반영하는 것이다. 그러나 농업 기계화 정책에서는 두 가지 문제점이 심각하게 제기되고 있다. 첫째, 부품 공급과 연료 부족으로 기계화 영농이 제대로 이루어지지 않고 있다. 경유 및 중유의 도입 부족은 농기계를 가동시키지 못하게 하고 있다. 농기계 부품 역시 제때 공급되지 못함으로서 7만 5,000여대에 달하는 트랙터는 실제 사용률이 30% 선에 그치고 있다. 둘째, 트랙터 등이 영농 작업 대신에 운송 수단으로 사용되고 있다. 일반 수송 수단이 부족함에 따라 농기계가 곡물 및 자재를 운송하는 경운기 역할을 하고 있다.

) “Grain Production and Grain Consumption in North Korea”, Sung Wook Nam, Journal of Rural Development 21, Winter 1998, pp. 225-235.

앞서 북한이 추진하고 있는 토지정리 사업의 결과 농지 규모가 대형화되면 기계화 영농의 필요성이 더욱 증대될 것이다. 이 경우 기계화의 부진은 생산성 향상에 걸림돌이 될 것이다. 그러나 현재로서 북한 영농의 상당 부분이 수작업으로 이루어지고 있는 만큼 생산성 향상과 직결되는 요소는 아니다. 단 북한의 농업 노동력이 점차 고령화되고 있으므로 장기적으로 파종기, 이앙기 및 농약 분무기 등 여러 분야에 있어 기계화가 필요하다. 또한 비닐 , 못자리용 대죽 및 농업용 파이프 등도 적절한 공급이 이루어져 생산이 정상화 될 것이다.

4) 종자

종자 품종의 문제는 다소 역설적인 측면이 있다. 북측에서 넘어온 농업 관련 탈북자들은 품종을 비롯한 북측의 농업기술의 수준에 대해서는 남측과 비교하여 크게 낙후되지 않았다고 주장한다. 생산 부진은 자재 공급량 부족의 문제이며 남측의 종자는 남측에서, 북측의 종자는 북측에서 각각 강점을 가지고 있다고 강변한다. 이러한 주장은 일면 타당성이 있다. 북한의 육종 목표는 다수성, 내병성, 내냉성 및 조숙성 품종을 육성하는 것으로 남측과 다소 차이는 있다. 물론 북측의 육종 기술이 그리 높은 편은 아니나 남북간의 지역적 특성이 있어 농업기술의 낙후성 문제는 우선 순위에서 앞에 있는 것은 아니다. 보다 현실적으로 필요한 것은 종자 공급체계가 붕괴되면서 정상적인 종자 공급이 이루어지지 않고 있다는 것이다. 특히 1995∼1998년간의 극심한 식량난을 겪으면서 종자가 충분히 확보되지 않으면서 공급체계가 붕괴되었다. 종자 지원체계를 새롭게 구축하기 위한 방안 마련이 시급하다.

) □북한의 농업기술 현황과 남북한 협력 방향□, 권태진 외, 「농촌경제」, 제22권 제 4호 1999년 겨울호,  43∼60쪽.

) □농자지원 방안□, 이두순, 「통일경제」, 1998년 8월호.

5) 관개시설의 확충

2001년 북한의 봄철 강수량 통계를 알아보면 관개 시설의 확충이 가장 시급한 해결이 필요한 문제라는 것을 인식할 수 있다. 3월 1일∼5월 30일간 강수량은 청진이 평년 대비 52%(49.2mm), 함흥 23%(30.2mm), 남포 7%(9.2mm), 평양 16%(24mm) 및 개성이 10%(20.2mm)에 불과하였다.  로이터 통신은 5월말 북한을 방문한 유엔 관계자의 말을 인용 □북한은 최근 80여일 동안 충분한 비가 내리지 않아 1919년이래 최악의 가뭄에 시달리고 있다□며 보도하였다. 조선 중앙 TV도 2001년 5월23일 □3월 4일부터 시작된 가뭄이 80일째 계속되는 가운데 혜산, 해주 및 개성 등에서 30도가 넘는 이상 고온 현상까지 나타나 땅이 20□까지 마르는 최악의 □가물□을 맞고 있다며 □천년에 한번 있을 수 있는 왕가뭄□이라고 보도하였다. 일부에서는 6월 10일까지 충분한 비가 내리지 않으면 1995∼1996년 보다 식량부족이 심각할 것이라고 주장하였다. 다행히 6∼7월간 충분한 비가 내리고 당초 북한의 주장이 다소 과장된 것이었는지 북한은 354만 톤에 달하는 평년 풍작을 달성하였다.

) 물론 서울도 예외가 아니어서 46.9mm로 21%에 불과하였다.

남한에 비해 유량이 풍부하고 유속이 빠른 북한이 매년 가뭄 피해를 경험하고 있는 것은 물 관리가 효율적으로 이루어지지 않고 있기 때문이다. 물 관리를 제대로 하기 위해서는 수로의 준설과 함께 양수장 및 댐 등이 노후화된 시설을 교체되어야 한다. 봄철 가뭄 및 여름 철 홍수를 막기 위하여 종합 대책이 마련되어야 한다. 물관리 정책은 증산을 이루기보다는 생산량이 하락하는 것을 막는 정책이다. 최소한 금년의 생산량인 350만톤 수준을 유지하기 위해서는 물관리가 효율적으로 이루어져야 한다. 그러나 물관리 정책의 예산이 적지 않게 소요된다는 측면에서 북한 당국이 경제난 속에서 쉽게 해결하지 못하고 있다. 아직도 가뭄이 심각해도 농정당국이 할 수 있는 것은 양수기 등 장비의 지원보다는 황해북도에서 16만6,000명, 황해남도 25만8,000명, 강원도 7만 5,000명의 인원을 동원하여 우물을 파서 물을 수작업으로 논에 공급하는 정도에 그치고 있다. 북한 곡물 생산의 불안정성을 단적인 예로서 북한 농업의 문제를 해결하는 데 적지 않은 예산이 든다는 것을 암시하고 있다.

) 종합적인 물관리 사업인 160km에 달하는 평남 개천∼태성호간 □물길□ 공사가 1999년 11월부터 시작되었는데, 소요자금이 중동지역 산유국의 모임인 OPEC 회원국이 지원하고 있다는 것은 소요 자금이 적지 않은 규모라는 것을 짐작케 해준다.

IV. 농업생산 정상화를 위한 향후 과제

북한의 농업 생산 정상화를 위해서는 북한 정권 내부적으로 각종 제도를 개선하는 문제와 일부 농자재의 보다 많은 투입을 통해 단위 면적당 생산성을 높이는 농업적 과제가 있다. 한편으로 비료 공장의 개·보수나 원유의 도입, 농업자재의 증산 같은 과제는 일반경제의 회복과 직결되어 있다. 이러한 문제는 북한 경제가 단기간에 회복되기 어렵기 때문에 외부의 지원에 의존할 수밖에 없다. FAO 및 IBRD 등 국제적 지원에 의존하기 위해서는 해당 국제기구가 요구하는 각종 제출 및 감사 등을 수용하여야 한다.

) □위기에 처한 북한경제의 회복과 성장은 가능한가 ?□ 남성욱, 「통일문제연구」, 제12권 1호, 평화문제연구소, 2000.6.

1. 농업적 과제

농업적 과제는 협의의 농업정책 추진을 통해 북한의 농업구조를 개선하는 것이 1차 목표다. 생산분야의 구조 조정을 통한 농업 생산성을 증대시키는 일이다. 농업적 과제 중에서 현재 앞서 살펴 본 바와 같이 집단 농장제도의 해체라든가 텃밭의 면적을 증가시키는 것은 어려운 일이다. 따라서 본 장에서 과제는 현실적으로 북측이 수용 가능한 측면을 중심으로 파악하기로 한다.

1) 영농자재의 수급 안정

비료 및 농약 등 기초 농자재 산업의 노후 시설 교체 및 시설 확충이 시급하게 이루어져야 한다. 북한의 식량작물 재배에 필요한 화학비료 소요량은 성분량 기준 60만톤 정도로 추정된다. 1999년의 경우 성분량 기준으로 19만9,000톤의 비료를 확보하여 공급한 것으로 추정되며 자체 생산 6만4,000톤, 수입 2만 톤 및 지원이 11만5,000톤이었다. 북한이 단기간에 비료 공급을 정상화하기 위해서는 대표적 비료 공장으로 1955년에 설립된 흥남 비료공장과 1976년에 설립된 남흥청년화학의 시설을 개·보수하고 중국에 의존하고 있는 부품의 공급을 원활하게 하여야 할 것이다.

) 식량작물 45만 톤과 채소 과수 등에 15만 톤이 필요하다. 작물 재배 면적 199만6,000ha에 남한의 표준 시비량을 기준으로 한 것이다.

현재 개·보수에 어느 정도 자금이 소요될지는 시설을 직접 조사하지 않아 정확한 규모를 파악하기는 어렵겠지만 비료 공장 1개소당 최소 건설비용이 2,000억원 이상 소요되는 것을 기준으로 하면 최소 비용은 5억 달러 내외가 될 것이다. 향후 개·보수를 마치는 데 최소 5년이 소요된다고 추정할 때 이 기간에는 남측의 지원이 불가피할 것이다. 물론 비료 10만 톤 지원에 360억원 정도가 소요되는 만큼 이산가족 상봉 등 북측의 상대적인 조치가 따라야 가능할 것이다. 남측의 경우 비료 성수기(3∼6월)에는 월 5만 톤 정도가 지원 가능하며 성수기(7월) 이후에는 약 7∼10만 톤의 지원이 가능하기는 하나 소요 자금의 조달이 관건이 될 것이다.

<표 6> 북한 주요 화학비료 공장의 소요 원자재 규모

(단위 : 만톤)

구 분		공장명	생산능력	소요 원자재 규모
질 소 질	요소	흥남비료	18	암모니아 10.8, 탄산가스 14.4, 전력 6,300만kwh
		남흥청년화학	40	암모니아 22.8, 탄산가스 30.2, 전력 5,000만kwh
	질안석회	흥남비료	35	질안용액 21, 석회석 16.6, 전력 2,275만 kwh
	유 안	흥남비료	40	암모니아 10.4, 황산 30.2, 전력 360만 kwh
	석회질소	순천석회질소	10	카바이드 8.3
	염안	2·8 비날론	10	소금 12.5, NH 3.7, 전력 3,500만 kwh
인산질	과인산 석회	흥남비료	40	인회석 21.3, 황산 15.7, 전력 184만 kwh
		남포제련소	20	인회석 10.7, 황산 7.8
		쌍용인비료	15	인회석 8, 황산 5.9, 전력 69만 kwh
	용성인비	남포제련소	10	인회석 7.3, 사문암 5.4
		문평제련소	30	인회석 7.3, 사문암 16.2

출처: 「북한의 산업실태 및 구조개편 방안」, 산업은행, 2000, 232쪽.

2) 농업생산 기술 육성

벼, 옥수수 및 감자의 육종 및 병해충 방제 기술 등도 발전시켜야 한다. 또한 벼 이모작 및 감자와 옥수수의 재배 기술도 보완되어야 한다. 육종 지원 중에서는 인공 씨감자가 가장 시급하다. 북한은 최근 감자의 단위당 칼로리 생산이 높고 기후·토양 등 생산 여건이 옥수수보다 유리하기 때문에 증산을 적극 추진하고 있으나 우량 씨감자의 공급이 부족하여 어려움을 겪고 있다. 특히 바이러스에 감염되지 않은 씨 감자는 거의 국제 사회의 원조에 의존하고 있다. 장기적으로 인공 씨감자 생산 플랜트 및 기술을 지원하거나 북한 현지 합작공장 설립을 검토하여야 한다. 소요자금은 우선 ha당 SEED의 경우 360만원이 필요하다. 전체 자금은 북한의 재배면적이 □99년 기준으로 17만 ha로서 씨감자 소요량이 8만7,500톤이 필요하다. SEED만 기준으로 하면 17만 ha * 360만 원 = 612억원 정도가 소요될 것이다. 정확한 소요 자금은 보다 정밀한 분석이 필요하다.

) MNT 1ha 파종용 소요예산은 1,500만원 선이며, Seed의 경우 360만원이 소요된다. MNT는 ha 당 7만5,000개(개당 200원), Seed는 ha 당 1,800kg(kg당 2,000원) 소요된다. 1회 증식때 마다 10배의 생산이 가능하여 적은 비용으로 경제적 효과가 매우 크다.

3) 농업관개체계의 개선

주요 곡창지대의 관개체계를 개선할 경우 가뭄과 홍수 등 자연재해로 인한 피해를 최소화할 수 있고 적시 물 공급으로 농업생산성을 증대시킬 수 있다. 북한의 관개체계는 관개혜택을 받는 146만 ha 중 116만 ha가 에너지 소비가 많은 양수 시스템에 의존하고 있으며 대부분의 양수시설이 노후화되어 교체가 필요한 실정이다. 전국 2만9,643만개 양수장의 양수기 3만2,200개 및 양수 파이프 950km의 교체가 필요한 것으로 알려지고 있다. 고지대 옥수수 재배를 위하여 이동식 간이 양수기를 필요로 하고 있으며 국제기구에 3.5마력 이동식 양수기를 5,000여대 요청한 바 있다.

관개체계 확충과 함께 산림복구도 동시에 추진되어야 한다. 산림복구를 통하여 홍수조절 능력이 회복되지 않을 경우 관개시설 확충의 효과가 반감될 것이다. 북한 전체 산림면적 916만 ha 중 163만 ha가 긴급 조림대상으로 파악되며, 이중 조림 대상지는 153만 ha이며 사방사업이 필요한 지역은 10만 ha로 추정되고 있다. 소요 금액은 최소 1억불 이상이 소요될 것으로 추산되고 있다.

2. 비농업적 과제

1) 국제기구의 재정지원

「데이비드 모튼」북한담당 유엔 인도조정관은 2000년 5월 북한이 2002년까지 기초적인 식량 자급 달성을 위해 2억 5,000만 달러를 요청하였으며 농업생산 기반 재건과 산림복구에 사용할 계획임을 밝혔다고 언급하였다. 앞에서 언급한 각종 농업정책들은 상당한 정도의 자금과 기간이 필요하다. 현재 북한경제가 지난 1980년대 수준으로 회복되는데 소요되는 자금은 50∼100억불 규모로 추정되고 있다. 이 중 각종 농자재 산업 전체를 포함하여 농업분야는 20억불 이상이 필요한 것으로 추정되고 있다. 소요기간도 한국의 경험과 북한의 경제 개발계획 추진 실적으로 판단해 볼 때 북한이 지난 1980년대 식량 생산 규모인 500만톤 이상으로 회복하는 데 최소 10∼15여년이 소요될 것으로 전망된다. 붕괴된 농업기반을 회복하는 데 한국의 경험으로 볼 때 10년 단위의 계획이 필요하다.

2) 북한 경제회복의 한계

소요 자금은 북한의 현재 경제상황으로서는 조달이 용이하지 않다. 북한의 최근 경제규모를 파악하기 위하여 2001년 4월 5일 개최되었던 북한의 최고인민회의 제10기 4차 회의를 분석하기로 한다. 회의 결과 경제 전체에 사용되는 인민경제비가 겨우 38.4억불에 불과하였다고 보고되었다. 2000년 예산집행의 결산 결과 수입은 209억 343만원(95.5억 달러), 지출은 209억 5,503만원(95.7억 달러)로 5,160만원(0.2억 달러)의 적자가 발생하였다. 비목별 예산집행은 인민경제비가 40.1%(84억 297만원, 38.4억 달러), 인민적시책비 38.2%(80억 482만원, 36.5억 달러), 군사비 14.3%(29억9,657만원, 13.7억 달러) 및 일반관리비가 7.4%(15억5,067만원, 7.1억 달러)를 차지하였다. 2001년 예산은 수입이 215억 7,080만원(97.6억 달러), 지출이 215억 7,080만원(97.6억 달러)이었다. 이중 군사비가 전체 예산의 14.5%인 14.2억 달러였다.

) 환율은 1달러 당 2000년 2.19원 / 2001년 2.21 북한원이다. 우리나라의 2001년 예산 규모는 740.1억 달러로 북한의 7.6배를 기록하였다.

<표 7> 비목별 예산집행 내역

구분	인민경제비	인민적시책비	군사비	관리비
집행결과 (만원)	84억 297 (38.4억 달러)	80억 482 (36.5억 달러)	29억 9,657 (13.7억 달러)	15억5,067 (7.1억 달러)
비 중(%)	40.1	38.2	14.3	7.4

북한의 예산 규모는 지난 □94년에 비해 거의 절반 수준으로 축소된 것으로 사실상 초긴축 예산을 편성한 것이다. 또한 지난 □99년의 예산수입 198억103만원(91.2억 달러) 및 예산지출 200억1,821만원(92.2억 달러)에 비해 크게 증가하지 못함으로서 □99년에서 2000년의 경제가 크게 도약하지 못하고 있다고 분석된다. 북한경제의 수준은 지난 □90년대 중반의 절반 수준에 머무르고 있다고 볼 수 있다. 농업 예산 증가율도 5%에 그치고 있다. 따라서 이러한 예산 규모로는 북한 농업분야의 독자적인 자력갱생은 이루기가 불가능하다. 국제기구의 지원이 불가피하다. 2001년 역시 경제성장이 1∼3%에 그칠 것으로 전망되고 있다.

)            <표 8> □99년, 2000년 및 2001년 예산·결산 비교

항 목	□99년 예산	□99년 결산	2000년 예산	2000년 결산	2001년 예산
수입총액	203억8,172만원(전년비 3.0% 증가)	198억103만원(계획의 97.2%)	204억532만원(전년비 3.1% 증가)	209억343만원(계획의 102.7%)	215억7,080만원(전년비 3.2% 증가)
지출총액	203억8,172만원(전년비 1.8% 증가)	200억1,821만원(계획의 98.2%)	204억532만원(전년비 1.9% 증가)	209억5,503만원(계획의 102.7%)	215억7,080만원(전년비 2.9% 증가)
국방비 : 지출총액비	14.5%	14.6%	14.5%	14.3%	14.5%
농업:전년비	11% 증가		5.0% 증가
경공업			4.0% 증가
석탄공업	10% 증가		12.3% 증가
전력공업	15% 증가		15.4% 증가
철도운수	10% 증가
금속공업	10% 증가
과학사업비	10% 증가	6.3% 증가	5.4% 증가

출처 : 노동신문

2) 국제기구 대북 지원의 성과와 한계

현재 농업분야의 국제기구의 대북지원은 UNDP가 주도하는 □농업복구 및 환경보호(AREP: Agricultural Recovery and Environmental Protection) 프로그램과 국제농업개발기금(IFAD)의 북한 농업개발 지원 사업이 있다. 그러나 이러한 사업은 지원 금액이 북한 농업의 회복을 수행하기에는 규모가 너무 적다. 본격적인 회복이기보다는 시범사업의 성격이 강하다. 특히 장기간에 걸친 농업구조 개선사업 등 본질적 사업이기보다는 축산 등 단기간에 효과를 나타내려는 사업 등이 중심을 이루고 있다. 지원이 구체적인 사업보다는 북한측에게 충격을 주어서 자립의지를 북돋우려는 측면에서는 긍정적인 평가를 받을 수 있으나 생산기반 구축 등은 엄두도 내기 어려운 정도의 재원이라고 볼 수 있다. 물론 IFAD의 농업개발 프로젝트는 수행과정에서 점진적인 변화와 혁신을 가져 올 것으로 기대된다.

) □북한 농업의 개혁과 개방 가능성 고찰□, 김영훈, 농촌경제 제22권 제4호, 1999년 겨울호 142쪽.

농업의 구조개선을 위해서는 FAO와 IBRD의 대규모 자금지원이 이루어져야 할 것이다. 물론 이 문제는 북·미관계 개선과 맞물려 있는 복잡한 문제이기는 하나 궁극적으로 북한 농업이 회복되기 위해서는 국제기구로부터 20억불 가량의 지원이 이루어져야 한다. 1년에 2억불 정도씩 지원하여 10년 정도 지원할 경우 분담을 분산시킬 수 있다. 일부는 차관형식을 취하여 지원할 경우 이자를 회수할 수도 있을 것이다. 또한 아시아 개발은행(ADB)의 지원도 검토될 수 있을 것이다. 모든 지원의 열쇠는 각 기관의 대주주인 미국의 입장이 중요하다.

<표 9> IFAD의 대북 농업차관 사업 현황

대상 사업	차관규모	결정일시	제공기간	차관조건
잠업개발사업	1,573만불	1995.12	1996-2001	5년거치 20년 상환 (연 3.4%)
곡물·축산복구 사업	2,890만불	1997.12	1998-2003	10년거치 30년 상환

출처: 통일부, 주간북한동향, www.unikorea.go.kr

V. 결 론

결론적으로 분석하면 북한의 농업은 회복 가능성이 있다. 사회주의 농업체제를 기반으로 하면서도 500∼600만 톤을 기록한 지난 □70∼□80년대의 생산 기반을 재건할 수 만 있다면 북한 농업은 회생할 수 있다. 사실상 북한 정권이 붕괴되지 않는 한 집단영농은 유지될 수밖에 없으며 각종 제도적 개혁은 북한 정권으로서는 미봉책에 불과할 것이다.

북한 농업의 회복 기준은 단기적으로는 북한의 최고 생산량을 기록하였던 지난 1980년대 수준이고, 중장기적으로는 ha 당 210kg(벼)와 289kg(옥수수)인 북한의 농업 생산성을 남한 수준인 ha당 445kg와 425kg으로 올리는 것이다. 우선 자연재해만이라도 효율적으로 대처할 경우 250kg선으로 끌어 올 릴 수 있고 농업용 자재 공급이 원활히 이루어진다면 300kg까지도 가능할 것이다. 10년 정도의 각종 농업구조 개선사업이 성공적으로 수행되면 350kg 까지도 상승할 것이다.

현재 단기적으로 가능한 방안은 남측으로부터 비료 등 영농자재를 지원 받으면서 경제능력에 따라 비료 공장 등을 회복하여 농자재 투입을 늘리고 관개체계를 개선하는 것이 북한 농업을 회복시키는 것이다. 중장기적으로는 국제기구의 지원을 받아야 한다. 농업구조 개선은 막대한 자금이 소요되고 수행기간도 10∼20년 이상 소요될 것이다. 따라서 이 기간 동안에 식량부족 사태를 남한을 비롯한 국제사회의 인도적 지원을 적절히 활용하여야 한다. <표 7>에서 보았듯이 전년대비 5%의 농업 예산 증가로는 구조 개선은커녕 시급한 종자 공급이나 관개체계 개선도 이루기 어렵다. 결국 북한 농업의 회복 가능성은 내부의 경제적 회복과 제도개선 및 국제기구의 자금지원에 달려 있다고 볼 수 있다.

) □최근 북한농정추진 방향과 남북농업협력 추진방안,□ 남성욱, 「북한농업연구」 제7권, 북한농업연구회, 2000.11.

한편 남한측은 쌀 재고가 급증하면서 농민들의 영농의욕을 저하시키고 있는 현실을 감안하여 북한의 곡물 생산이 정상화되는 5∼10년간 연간 10∼20만 톤의 정례적인 지원도 검토할 가치가 있다. 장기적으로 한반도 통일농정 수행을 위해 지불해야 할 비용을 현재 공급 과잉 상태인 남측의 쌀을 통해 해결하는 방식은 결코 남측에게 비효율적인 방안이 아니다. 왜냐하면 지난 1995년 UR 라운드 농수산물 협상에 따라 2004년까지 매년 일정물량을 해외에서 수입해야 하는 등 국내에 쌀 공급은 증가할 수밖에 없다. 쌀을 한반도 남측에서 반출시키지 않으면 쌀값 하락은 피할 수 없는 실정이다. 국제기구를 통한 차관 지원은 경제적 지원은 정부의 재정부담이 가중되지만 쌀 지원은 남북협력기금을 통해 해결할 수 있을 것이다. 어떤 형태로든지 북한의 곡물 생산 정상화에 기여하는 것은 불가피하다. 중국의 WTO 체제 가입으로 중국 동북 3성의 저렴하고 질이 좋은 쌀이 북한의 쌀 생산기반이 재건되기 전에 북한에 쏟아져 들어온다면 북한의 곡물 생산성 회복 문제는 복잡한 양상으로 전개될 가능성이 크기 때문에 다각적인 대책이 필요하겠다. 최악의 경우 북한이 중국 동북 3성에서 생산한 쌀의 소비지로 전략할 가능성도 배제하기 어렵기 때문이다. 중국과의 문제는 우리가 북한의 농업생산량 회복에 관심을 기울여야 하는 또 다른 이유 중의 하나다.

) □21세기 통일대비 농정수립의 방향과 과제□, 남성욱, 「제7회 농정연구포럼 발표 논문집」, 1999.6.

) 1980년 이후 정부의 다수확 정책에 따른 생산량 증가 및 식생활 변화에 의한 쌀 소비량 감소 등으로 재고미가 계속 증가되고 있다. 2000년에 98만톤에서 2001년에는 142만톤으로 급증하고 있다. 국민 1인당 연간 쌀 소비량도 1980년에 132kg에서 2000년에 93.6kg으로 감소하였다. 하루 중 2끼만을 쌀을 소비하고 있다. 2001년 수급 현황을 보면 총공급량은 생산량 528만톤에 재고가 98만톤 수입이 22만톤 등 총 648만톤으로 소비량 506만톤을 상회하여 142만톤의 재고미가 발생할 전망이다. 이 같은 재고량은 FAO가 권장하는 적정 재고량(80만톤)을 약 60여만톤을 초과한 것이며 이를 보관하는 데 연간 900∼1,000억원이 소요되고 있다.

< 국내산 쌀 수급 및 관리 실태>

(단위 : 만톤)

구분	99년도	2000년도	2001년도 추정
공급	600(생산 509)	609(생산 529)	648(생산 528)
수요	528	511	506
재고	72	98	142

)                <정부의 쌀 수입 현황: 1995∼2004>          (단위 : 만톤)

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
5.1	6.4	7.7	9	10.3	10.3	12.8	15.4	18	20.5

) □농촌현장르포 2001 가을 農心, 大農에 멍들고, 쌀값에 울다.□ 육성철, 「신동아」, 2001년 11월호.

참고 문헌

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